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廉政要聞

學(xué)習貫徹紀律處分條例丨加強對離崗離職黨員干部教育監督管理

稿件來(lái)源:中央紀委國家監委網(wǎng)站 發(fā)布時(shí)間: 2024-06-19 09:07:59

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  遼寧省大連市委老干部局與市紀委監委駐市委組織部紀檢監察組聯(lián)合舉辦“清廉揚正氣 夕陽(yáng)映初心”離退休黨員干部廉潔教育主題展,展覽以黨紀學(xué)習教育重點(diǎn)為主線(xiàn),引導離退休干部進(jìn)一步增強紀律規矩意識,永葆清廉政治本色。圖為該市退休干部在參觀(guān)主題展。孫杰婷 攝

  特邀嘉賓

  侯學(xué)新 山東省紀委監委第三監督檢查室主任

  胡海江 浙江省杭州市紀委監委第九審查調查室主任

  高建立 江蘇省揚州市紀委監委第七審查調查室主任

  習近平總書(shū)記強調,要把從嚴管理干部貫徹落實(shí)到干部隊伍建設全過(guò)程。但從執紀監督情況看,有的黨員干部離崗離職后,違規到關(guān)聯(lián)企業(yè)任職領(lǐng)取“高薪”,更有甚者利用在職期間的職權影響或者掌握的公共資源為他人站臺、撐場(chǎng)面,謀取利益?!吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)為堵住政商“旋轉門(mén)”,對黨員干部離崗離職后從業(yè)行為列出了哪些負面清單?如何區分黨員干部離崗離職后違規從業(yè)與受賄和利用影響力受賄?黨員干部離崗離職后違規為特定關(guān)系人謀利有哪些典型表現?我們特邀紀檢監察干部進(jìn)行討論。

  《條例》對黨員干部離崗離職后從業(yè)行為列出了哪些負面清單?怎樣根據黨員干部的不同身份具體把握?

  侯學(xué)新:黨員干部離崗離職后,其原有的職權在一定范圍、一定時(shí)期內還會(huì )產(chǎn)生影響或者發(fā)揮作用,其權力“余溫”仍存在利益交換的風(fēng)險,甚至有些通過(guò)政商“旋轉門(mén)”,為違紀違法犯罪行為披上隱蔽的外衣。

  《條例》堅持問(wèn)題導向,靶向施治,強化對黨員干部的全周期管理,旨在進(jìn)一步增強離崗離職黨員干部的黨性觀(guān)念和黨紀意識,做到離崗不離黨、退休不褪色。此次修訂《條例》,第一百零五條將黨員離崗離職后違規從業(yè)行為的適用對象,由原來(lái)的“黨員領(lǐng)導干部”擴展到全體黨員,體現了抓“關(guān)鍵少數”和管“絕大多數”相統一;同時(shí),在原條文“接受原任職務(wù)管轄的地區和業(yè)務(wù)范圍內的企業(yè)和中介機構的聘任”基礎上,增加“或者與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”“等單位”的表述,將“聘任”改為“聘用”,進(jìn)一步擴大了適用范圍。

  黨員干部離崗離職后,可以通過(guò)合規合法的方式發(fā)揮余熱,為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展繼續貢獻力量,但要嚴格執行從業(yè)限制規定,避免利益沖突。對此,《條例》列出了具體的負面清單:一是不能違規接受原任職務(wù)管轄地區和業(yè)務(wù)范圍內的企業(yè)和中介機構等單位的聘用;二是不能違規從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)或者與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利活動(dòng);三是黨員領(lǐng)導干部離職或者退(離)休后,不能違規擔任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監事等職務(wù)。

  實(shí)踐中,認定黨員干部離崗離職后到企業(yè)或中介機構等單位任職取酬是否違規違紀,主要把握以下幾個(gè)方面:一是看是否違反從業(yè)限制規定,要根據其離崗離職前的身份,按照《條例》、公務(wù)員法以及《關(guān)于退出現職、接近或者達到退休年齡的黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職、任職有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于規范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見(jiàn)》等有關(guān)規定綜合把握。二是把握“原任職務(wù)管轄的地區和業(yè)務(wù)范圍內”“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”的具體范圍,要將受聘的單位、從事的營(yíng)利活動(dòng)與原任職務(wù)的級別、任職時(shí)長(cháng)、管轄區域、管理行業(yè)、直接工作內容等結合起來(lái)綜合研判。三是把握行為的危害性,可從有無(wú)職權影響、是否存在利益輸送、是否影響公平競爭等因素進(jìn)行綜合考量。

  胡海江:《條例》第一百零五條第一款修訂后,刪除了“黨員領(lǐng)導干部”的主體身份限定,適用于全體黨員。這一修改,擴大了主體適用范圍。需注意的是,第二款適用主體仍限于黨員領(lǐng)導干部。

  離職或退(離)休黨員干部的從業(yè)行為是否構成違紀,應以“違反有關(guān)規定”為前提,對此,相關(guān)黨內法規和法律法規都有明確規定,并且在黨員領(lǐng)導干部與一般干部之間,不同系統、行業(yè)之間,均不盡相同。因此,在具體適用上,還是應當采用特別規定優(yōu)先于一般規定的原則。

  首先,相較一般黨員而言,對黨員領(lǐng)導干部的要求更為嚴格。如公務(wù)員法規定,一般干部離崗離職后禁業(yè)年限為兩年,但原系領(lǐng)導成員、縣處級以上領(lǐng)導職務(wù)的公務(wù)員離崗離職后禁業(yè)年限為三年?!蛾P(guān)于黨政領(lǐng)導干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》也對黨政領(lǐng)導干部作了“三年兩不準”的要求?!秶衅髽I(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規定》也明確,國有企業(yè)領(lǐng)導人員,離職或者退休后三年內,不得在與原任職企業(yè)有業(yè)務(wù)關(guān)系的私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和中介機構擔任職務(wù),不得在上述企業(yè)或者機構從事、代理與原任職企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),等等。

  其次,不同行業(yè)之間規定不盡相同。如檢察官法規定,檢察官離任后擔任訴訟代理人或者辯護人的禁業(yè)年限為兩年(被開(kāi)除后為終身禁止),禁業(yè)范圍為原任職檢察院辦理的案件(終身),但作為當事人的監護人或者近親屬代理訴訟或者進(jìn)行辯護的除外。對禁業(yè)范圍與年限及例外情形都作了特別規定。在認定時(shí),要具體問(wèn)題具體分析。相對特別的是農村基層干部,實(shí)踐中經(jīng)常存在村干部在本村從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的情況,如經(jīng)商辦企業(yè)、開(kāi)店鋪等,對此,無(wú)論是在職還是離崗離職后,通常情況下并不禁止,所在地另有規定的除外,如,有的地方為確保農村基層干部廉潔自律,出臺規定要求不得在本村承接集體工程等。因此,農村基層干部從事?tīng)I利活動(dòng),一般情況下不構成違紀,除非當地另有規定,或者其任職期間或離崗離職后從事的業(yè)務(wù)與職務(wù)職權(原職務(wù)職權)存在利益輸送等以權謀私情形。

  如何區分黨員干部離崗離職后違規從業(yè)與受賄和利用影響力受賄?

  胡海江:近年來(lái),腐敗行為變得更加隱蔽復雜,“在位不收退休收”,拉長(cháng)權力變現戰線(xiàn)的“期權式腐敗”進(jìn)一步凸顯。黨員干部離崗離職后違規從業(yè),是其中一種典型模式,這既是一種違紀行為,同時(shí)也極易涉及受賄、利用影響力受賄等職務(wù)犯罪,成為一種隱性腐敗。如何在紀法罪之間進(jìn)行區分,應當透過(guò)現象看本質(zhì),緊扣構成要件進(jìn)行分析,具體可以結合以下3方面。

  首先,要看黨員干部在職時(shí)是否利用職權為對方謀取利益、是否存在事先約定,離崗離職后是否利用原職務(wù)影響力為他人謀取利益。離崗離職后無(wú)論是經(jīng)商辦企業(yè)謀利,還是到企業(yè)公司兼職任職并領(lǐng)取高額薪酬,如果未曾利用原職權或者職務(wù)影響為他人謀取利益,若違反有關(guān)規定,可能構成違紀。若所謂的“投資收益”“薪酬”本質(zhì)是原職權或者職務(wù)影響的“回報”,則侵害了公權力的廉潔性,涉嫌職務(wù)犯罪。涉嫌職務(wù)犯罪的主要有兩種表現形式,一是在崗時(shí)為他人謀取利益,離崗離職后實(shí)施權力變現,二是離崗離職后,利用原職權或者地位形成的便利條件,通過(guò)其他國家工作人員職務(wù)上的行為,為他人謀取利益,收受財物。第一種情形屬于受賄,2000年最高人民法院在《關(guān)于國家工作人員利用職務(wù)上的便利為他人謀取利益離退休后收受財物行為如何處理問(wèn)題的批復》中明確,“國家工作人員利用職務(wù)上的便利為請托人謀取利益,并與請托人事先約定,在其離退休后收受請托人財物,構成犯罪的,以受賄罪定罪處罰?!钡诙N情形,屬于利用影響力受賄,需要注意的是,利用影響力受賄中為他人謀取的是不正當利益。

  其次,要看黨員干部離崗離職后違規從事的業(yè)務(wù),與其任職期間職務(wù)職權的關(guān)聯(lián)程度。即,黨員干部離崗離職后所獲得的從業(yè)機會(huì ),無(wú)論是受聘工作還是得到業(yè)務(wù),是出于市場(chǎng)行為而獲得的平等機會(huì ),還是因職務(wù)職權關(guān)系產(chǎn)生的特定機會(huì )。前者若違反有關(guān)規定,則屬于違反廉潔紀律,后者可能涉及職務(wù)違法犯罪。

  最后,要看違規從業(yè)所得回報與其付出成本是否匹配。如,黨員干部離崗離職后違規受聘從事某工作,未實(shí)際付出勞動(dòng),卻領(lǐng)取報酬;或者從事?tīng)I利活動(dòng),未實(shí)際出資或由他人代為出資,卻取得經(jīng)營(yíng)獲利或由他人承擔經(jīng)營(yíng)虧損,這樣的行為就不只是違紀,還涉嫌職務(wù)犯罪。需注意的是,在實(shí)踐中,可能會(huì )出現離崗離職黨員干部雖付出了勞務(wù)、進(jìn)行了出資,但其勞務(wù)或出資與回報不匹配的情形。較為典型的,如出工不出力,形式上到崗上班,實(shí)質(zhì)上未付出勞務(wù)或者少量勞務(wù);從事?tīng)I利活動(dòng),少量出資,獲得高額回報,等等。對于這些情形,應當結合實(shí)際情況具體分析,結合關(guān)鍵點(diǎn)判斷是屬于違反廉潔紀律還是涉嫌職務(wù)犯罪。所謂關(guān)鍵點(diǎn),一是要抓住行為本質(zhì),是否屬于利益輸送;二是所得回報是否明顯高于付出成本。

  黨員干部離崗離職后違規為特定關(guān)系人謀利有哪些典型表現?認定中應把握哪些要點(diǎn)?

  高建立:為了進(jìn)一步加強對離崗離職黨員干部的監督約束,實(shí)現對黨員干部的全方位、全周期管理,《條例》增寫(xiě)第一百零六條,分兩款對黨員干部離職或者退(離)休后違規為特定關(guān)系人謀利行為做出處分規定。

  第一款是對利用原職權或者職務(wù)上的影響,為特定關(guān)系人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀利行為的處分規定。該款規定首先明確了職權邊界。即離崗離職的黨員干部利用的是其在職時(shí)主管、負責、承辦某項公共事務(wù)的職權,或者其職權和地位產(chǎn)生的影響,為其特定關(guān)系人謀取利益,如果沒(méi)有利用原職權或者職務(wù)上的影響,而是利用其個(gè)人技能特長(cháng)等,則不違反本條規定。其次規定了謀利方式。既可以通過(guò)其他黨員干部的職務(wù)行為,也可以通過(guò)非黨員干部的幫助。如某市經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區管委會(huì )副主任高某,退休后利用其原職務(wù)影響,向其原管理轄區的企業(yè)老板打招呼,將采購業(yè)務(wù)交給其特定關(guān)系人承攬謀利。最后框定謀利范圍。僅限于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)域,應與在職黨員干部在審批監管、資源開(kāi)發(fā)、金融信貸、大宗采購、土地使用權出讓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程招投標以及公共財政收支等方面謀取利益有所區別。

  第二款是對利用原職權或者職務(wù)上的影響,為他人謀取利益,特定關(guān)系人收受對方財物的處分規定。首先,該款與第一款相比,擴大了謀利范圍。為他人謀取的利益不限于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)域,也包含職務(wù)晉升、工作調動(dòng)、司法案件等。如某國有企業(yè)退休領(lǐng)導干部,通過(guò)其他公職人員出面說(shuō)情干預,幫助其胞弟的朋友謀求職務(wù)晉升,事后其胞弟收受對方財物。其次,需判定離崗離職黨員干部是否知情,是否與特定關(guān)系人共謀。本條款要求離崗離職黨員干部對特定關(guān)系人收受他人財物沒(méi)有授意,也不知情,否則可能構成其他違紀或者涉嫌犯罪。最后,為他人謀取利益,應為特定關(guān)系人以外的人,利益獲取人和收受財物的并非同一人。如某市公安局治安支隊原支隊長(cháng)王某,利用原職務(wù)影響,為某娛樂(lè )場(chǎng)所老板在案件辦理方面提供幫助,事后其特定關(guān)系人收受該老板所送財物。

  《條例》第一百零六條對離崗離職黨員干部做出上述規定,目的就是要彰顯共產(chǎn)黨人的清廉本色,強調黨員干部不管在職與否,都不能濫用人民賦予的權力謀取私利,離開(kāi)崗位后,廉潔自律的標準不能降低。

  胡海江:在對《條例》第一百零六條的理解適用上,要注意以下幾個(gè)方面。

  一是在適用范圍方面。該條適用的對象是全體黨員干部。其中第一款,還對“從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”這一適用范圍進(jìn)行了限定。但同時(shí),該條對謀利方式未作限定,行為人既可以通過(guò)其他國家工作人員的職務(wù)行為,也可以通過(guò)非國家工作人員的幫助,實(shí)現謀利。

  二是在特定關(guān)系人認定方面。難以界定的是近親屬、情婦(夫)以外的其他共同利益關(guān)系人。實(shí)踐當中,此類(lèi)特定關(guān)系人主要是基于經(jīng)濟利益產(chǎn)生的關(guān)系,如共同投資人等。具體案件中,還需要結合雙方平時(shí)交往、經(jīng)濟往來(lái)、有無(wú)共同投資、共同占有財物等因素進(jìn)行綜合判斷。

  三是在謀取利益方面。關(guān)于為特定關(guān)系人謀取利益,其行為構成違紀還是違法,應當結合實(shí)際情況進(jìn)行分析。如第一百零六條第一款,行為人利用原職權或者職務(wù)上的影響,為特定關(guān)系人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀利,這種情況下,若特定關(guān)系人未實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而獲利,或者雖然從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但獲取正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應得之外的超額利益,則特定關(guān)系人可能涉嫌利用影響力受賄犯罪,若離崗離職的黨員干部與特定關(guān)系人共謀,則可能構成共同犯罪;若特定關(guān)系人實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng),且通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲取的利益符合市場(chǎng)正常標準,則行為人不構成犯罪,但因其利用了原職權或者職務(wù)上的影響,其行為構成違紀。

  四是在違紀所得處理方面。近親屬及其他特定關(guān)系人與離崗離職黨員干部本人屬于利益共同體,無(wú)論是第一百零六條第一款規定的“從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”謀取的利益,還是第二款規定的“收受對方財物”,一般均應當作為違紀所得予以收繳。

  怎樣加強對退(離)休黨員干部的教育監督管理?如何深化政商“旋轉門(mén)”腐敗問(wèn)題治理?

  侯學(xué)新:黨員干部工作有退休之日,但對他們的監督和管理沒(méi)有留白之時(shí)。加強對退(離)休黨員干部的教育監督管理,要堅持系統思維,教育和約束結合,嚴管與厚愛(ài)并重,引導退(離)休黨員干部嚴守紀法規矩、守住底線(xiàn)、不越紅線(xiàn),把余熱發(fā)揮在正道上。

  堅持黨的領(lǐng)導,把政治建設做強。組織引導退(離)休黨員干部堅持不懈用習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想凝心鑄魂,深刻領(lǐng)悟“兩個(gè)確立”的決定性意義,堅決做到“兩個(gè)維護”。嚴明黨的政治紀律和政治規矩,引導退(離)休黨員干部不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執行力,在大是大非面前旗幟鮮明、立場(chǎng)堅定,對黨忠誠、聽(tīng)黨指揮、為黨盡責,做風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)的維護者。

  堅持提醒在先,把日常監督做實(shí)。堅持和完善談心談話(huà)制度,做好經(jīng)常性思想政治工作,干部退(離)休前,按照干部管理權限開(kāi)展談心談話(huà)。老干部工作部門(mén)密切關(guān)注退(離)休干部的朋友圈、生活圈、社交圈,力求全面真實(shí)掌握退(離)休干部情況,堅持抓早抓小、防微杜漸。

  堅持源頭防控,把制度監管做嚴。嚴格落實(shí)《條例》、公務(wù)員法等規定,強化剛性約束。要圍繞退(離)休干部廉潔風(fēng)險點(diǎn),梳理需重點(diǎn)防范的易發(fā)多發(fā)問(wèn)題,列出負面清單。對擔任過(guò)“一把手”或是在權力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域擔任過(guò)領(lǐng)導職務(wù)的退(離)休干部,持續了解退休后從業(yè)和兼職任職、有關(guān)親屬經(jīng)商辦企業(yè)、民間借貸等情況,從源頭防范“期權腐敗”隱患。

  高建立:政商“旋轉門(mén)”背后的腐敗問(wèn)題往往隱蔽性強、潛伏期長(cháng)、手段多樣,治理查處難度相對較大,需要系統治理、綜合施策。

  一是把好“出口關(guān)”,不能“說(shuō)走就走”。黨員干部離崗離職后,其原有職權還會(huì )在一定范圍、一定時(shí)期內產(chǎn)生影響或發(fā)揮作用。因此,應進(jìn)一步細化相關(guān)規定,不斷完善離崗離職后黨員干部任職約束等方面的“硬杠杠”。黨中央印發(fā)的《中央黨內法規制定工作規劃綱要(2023-2027年)》也明確了要“進(jìn)一步規范黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職任職、退休干部經(jīng)商辦企業(yè)和社會(huì )兼職任職,規范相關(guān)行業(yè)離任人員從業(yè),整治重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位‘逃逸式辭職’和政商‘旋轉門(mén)’等問(wèn)題”。應嚴格落實(shí)有關(guān)要求,完善黨員干部離崗離職后的任職約束,建立健全黨員干部離崗離職后從業(yè)行為限制清單和報告承諾制,加強對各單位落實(shí)有關(guān)規定的指導和監督檢查。

  二是斬斷“灰色鏈”,嚴防政商勾結。規范政商關(guān)系,關(guān)鍵在于斬斷雙方暗通款曲的灰色聯(lián)系。一方面,要強化對在職黨員干部的監督管理,緊盯經(jīng)商辦企業(yè)、投資入股或配偶、子女等親屬經(jīng)商辦企業(yè)等方面情況,對黨員干部在企業(yè)兼職任職情況進(jìn)行全面摸底排查,督促相關(guān)人員主動(dòng)申報兼職任職取酬情況;另一方面,要注重對離崗離職黨員干部的監督管理,做實(shí)離任經(jīng)濟審計,建立離崗離職黨員干部從業(yè)臺賬,健全離崗離職黨員干部的管理,落實(shí)好定期報告制度等。

  三是用好“大數據”,合力精準監督。對于新型腐敗和隱性腐敗,需要探索更加有效的應對手段和方法。要發(fā)揮好大數據整合信息的優(yōu)勢,全方位、多層次、立體化織密監督網(wǎng),充分掌握離崗離職黨員干部的從業(yè)信息變動(dòng),同時(shí)推動(dòng)黨內監督和司法、審計、財稅等監督有機貫通、相互協(xié)調,同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力,擰成“一股繩”。

  四是保持懲治高壓態(tài)勢,一體推進(jìn)“三不腐”。各級紀檢監察機關(guān)要深刻把握政商“旋轉門(mén)”腐敗的新特點(diǎn),堅持辦案是最有力、最深入的監督,緊盯“一把手”等領(lǐng)導干部,緊盯權力集中、資金密集、資源富集等重點(diǎn)領(lǐng)域政商勾連腐敗問(wèn)題,持續保持懲治高壓態(tài)勢。在突出重點(diǎn),持續提升辦案強度和精度的同時(shí),系統謀劃,一體推進(jìn)“三不腐”,扎實(shí)做好“后半篇文章”,著(zhù)力營(yíng)造清朗政商環(huán)境,推動(dòng)構建親清政商關(guān)系。(中央紀委國家監委網(wǎng)站 劉一霖)

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